En 2013, el Economist Intelligence Unit publicó su Índice Microscopio Global, el ranking de referencia del entorno para las microfinanzas. Bolivia ocupaba el segundo lugar y sólo Perú la superaba. La razón era precisa: las instituciones reguladas bolivianas no enfrentaban límites a las tasas de interés u otro tipo de regulaciones restrictivas ni burocracia excesiva. El sistema microfinanciero había crecido durante dos décadas sobre un principio simple: permitir que las instituciones especializadas fijaran sus precios según su tecnología crediticia y gestionaran su riesgo de manera autónoma bajo principios claros de regulación. La mora era del 1% y la cartera crecía cerca al 21% anual; el retorno sobre el patrimonio rondaba el 16%. Los indicadores de impacto eran prometedores, estables y se complementaban con variadas innovaciones de impacto. Ese mismo año, Bolivia promulgó la Ley N° 393 de Servicios Financieros.
Lo que vino después es sin duda un caso de estudio sobre los efectos no buscados de la regulación financiera. La Ley 393 y sus decretos reglamentarios introdujeron tres intervenciones simultáneas: techos a las tasas de interés activas para el crédito productivo, pisos a las tasas pasivas de depósito, y cupos mínimos de cartera que obligaban a los bancos a destinar más del 60% de sus préstamos al sector productivo y vivienda social a precios regulados. Tres medidas implementadas al mismo tiempo y que apuntaban hacia la misma dirección: comprimir los márgenes de las instituciones financieras, las especializadas en microfinanzas y, especialmente, de las más pequeñas.
El efecto fue predecible y, de hecho, fue predicho inicialmente por MFR (2015) que advirtió, ya en 2015, que las tasas reguladas tendrían impacto negativo sobre los márgenes financieros, obligando a las entidades a buscar eficiencia operativa a expensas de la expansión rural. Posteriormente, la Asociación de Bancos (ASOBAN, 2015) documentó que la combinación de medidas presionaba simultáneamente los márgenes financiero, operativo y neto. El ROE de la banca múltiple cayó del 16% al 13,6% en menos de dos años, siendo este el nivel más bajo desde 2007. Y este último fue únicamente el primer efecto visible.
Pero el mecanismo más dañino fue silencioso. Cuando se obliga a una institución financiera a desembolsar créditos fuera de su núcleo de competencia, a precios que no reflejan el costo real de atender a prestatarios dispersos geográficamente y con ingresos variables, la calidad de la cartera no se deteriora de inmediato. Se deteriora con dos o tres años de rezago, cuando esas cosechas de crédito comienzan a vencer y los indicadores de mora ya no pueden esconderse detrás del crecimiento de la cartera. Esto es lo que la literatura sobre regulación financiera llama deterioro diferido, y es lo que aparentemente ocurrió en Bolivia entre 2019 y 2025 (Beck y Rojas-Suarez, 2019). Esta situación se vio empeorada con las medidas públicas implementadas como resultado de la emergencia sanitaria del 2020 y los conflictos sociales posteriores. El índice de mora no aumentó porque vino la pandemia, pero la pandemia aceleró un deterioro que ya estaba en marcha y que se materializaba en cámara lenta.
Al cierre de 2025, los números cuentan esta historia con claridad: mora en 3,0% (el triple de 2013 y probablemente comprimida), crecimiento de la cartera de microcrédito desacelerado a tasas de un dígito, y los márgenes del sistema se mantienen bajo presión sostenida.
Lo más revelador, sin embargo, no es ninguno de esos números por separado. Es que todos se mueven en la misma dirección a partir del mismo evento. Cuando varios indicadores independientes muestran una tendencia consistente a partir de un cambio específico de política, no puede hablarse de coincidencia. La evidencia es consistente con una relación causal, aunque múltiples factores contribuyeron al deterioro. Esto merece ser no sólo discutido, sino también y principalmente abordado sin mayores distracciones.
¿Es posible pensar en una salida? Si, pero no es simple ni inmediata. Parte de ella requiere eventualmente una modificación de origen legislativo, porque algunas de las distorsiones más profundas están codificadas en la Ley N° 393 y no pueden deshacerse por decreto. Pero esa reforma no es inminente, y esperar a que lo sea sería un error: hay una agenda concreta de fortalecimiento que puede avanzar ahora, sin depender de ese escenario.
Proporcionalidad regulatoria, primero. No tiene sentido aplicar los mismos requerimientos de cumplimiento a una institución bancaria que a una cooperativa, entidad financiera de vivienda o institución financiera de desarrollo. Los sistemas financieros más sólidos y robustos de la región (Perú y Colombia, entre ellos) diferencian sus exigencias supervisoras y regulatorias según el tamaño y complejidad de las entidades. Eso reduce costos para las instituciones más pequeñas y libera recursos que pueden destinarse tanto a la expansión hacia los segmentos más vulnerables como al fortalecimiento patrimonial. Las estructuras de costo, los procesos, la lógica operativa, la gestión patrimonial, e incluso los mecanismos de financiamiento, son diferentes por naturaleza o tipo de instituciones; asumir homogeneidad es un error.
Reforma a intervenciones como los cupos de cartera y techos y pisos a tasas de interés, segundo. Una reforma no requiere eliminar el espíritu de la ley: puede preservar el objetivo de canalizar recursos hacia el sector productivo y promover el acceso (responsable) al crédito mientras corrige el instrumento. Hay principalmente un ajuste concreto que merece discusión política y acción inmediata. Debe eliminarse con carácter de urgencia las tasas máximas para el crédito productivo. Por ejemplo, la tasa del 11,5% vigente para la microempresa productiva no cubre ya ni costos financieros ni operativos; mucho menos permite cubrir el riesgo asumido en una operación crediticia. El resultado es que las instituciones financieras racionan implícitamente el crédito hacia segmentos objetivo, contradiciendo el objetivo de inclusión que la ley declaraba perseguir y alejándolos de su misión. Si bien esta medida viene aparentemente acompañada por costos políticos, los efectos de mediano y largo plazo, en términos de atención a clientes y fluidez del crédito, serán mayores y permitirán no sólo maximizar el acceso al crédito, sino también evitar el uso de fuentes informales de financiamiento. No puede ni debe suponerse que a menor tasa (impuesta), mayor será el acceso al crédito. Finalmente, la evidencia internacional sobre este tema sugiere no sólo que la relación entre tasa y demanda de crédito no es completamente elástica, sino también que la competencia entre entidades microfinancieras funciona mejor que los techos como mecanismo de contención de tasas e inclusión.
Ampliar y diversificar las fuentes de fondeo, tercero. Con la Ley N° 393 no se afectó sólo a los márgenes, sino que también se contrajo la solvencia de las entidades financieras (sobre todo de las IFD) y la capacidad de las instituciones microfinancieras para atraer capital externo y de largo plazo. Cuando los márgenes se comprimen, la rentabilidad ajustada al riesgo cae, y con ella el interés de inversores institucionales (fondos de impacto, banca de desarrollo, mercados de capitales internacionales) que necesitan un retorno mínimo para justificar su exposición. Adicionalmente, la coyuntura ha dado lugar también a un a escasez de liquidez y con ello al incremento en el costo del financiamiento. Antes esta situación, el resultado inmediato es que el fondeo del sector quedó cada vez más limitado y concentrado en captaciones del público y en líneas de entidades estatales, dos fuentes que en el periodo 2023-2025 estuvieron bajo presión simultánea. Sin embargo, hay una agenda de fondeo que puede avanzar en el corto plazo y sin modificar la Ley N° 393. Primero, el mercado local de valores es el punto de partida más inmediato y ya se cuenta con una amplia experiencia en el financiamiento a instituciones de microfinanzas. El segundo canal son los bonos temáticos y las fuentes de financiamiento climático internacional; aun cuando esto último requiera de adecuaciones y certificaciones pendientes, ya se cuenta con la presencia de iniciativas concretas que persiguen este fin. El tercer canal, finalmente, consistiría en el despliegue de mecanismos de financiamiento orientados a aliviar las limitaciones actuales de liquidez. Por ejemplo, y en un documento reciente, la Fundación SOLYDES propone, entre otras cosas, la creación de un fideicomiso para fortalecimiento patrimonial y otro para liquidez, gestionados y financiados desde el Banco de Desarrollo Productivo (BDP).
La pregunta de fondo, y que el sistema financiero boliviano necesita hacerse, es si es posible recuperar el dinamismo de las microfinanzas dentro de un marco regulatorio que introdujo distorsiones estructurales, o si esa recuperación requiere una reforma más profunda. Considero que las reformas son necesarias y deben ser inevitablemente profundas; sin embargo, hay reformas que pueden avanzar ahora, y hay una conversación de política pública, relacionada a la Ley 393, que tendrá que darse más temprano que tarde.
Bolivia construyó el segundo mejor sistema microfinanciero del mundo sin cupos ni techos de tasas y con menos restricciones operativas y financieras. Sería lamentable no aprender de esa historia, pero más lamentable aún sería no hacer lo que debe hacerse cuando todavía es posible hacerlo.
Referencias
Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI) (2025), Evaluación del sistema financiero al 31 de diciembre de 2025, La Paz, ASFI, Recuperado de https://www.asfi.gob.bo
Beck, T., & Rojas-Suarez, L. (2019), Making Basel III work for emerging markets and developing economies, Center for Global Development, https://www.cgdev.org
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2009), Microscopio global sobre el entorno de negocios para las microfinanzas 2009, Washington D.C.
Economist Intelligence Unit (EIU). (2013), Microscopio global sobre el entorno de negocios para las microfinanzas 2013, Nueva York: EIU/BID, https://www.findevgateway.org
IBCE/Asoban (2015), Impacto del marco regulatorio sobre la rentabilidad bancaria, Instituto Boliviano de Comercio Exterior, https://ibce.org.bo
Marconi, R. (2019), Regulación de tasas de interés y cupos de cartera en el sistema financiero boliviano, Scielo Bolivia, http://www.scielo.org.bo
MF Rating (2015), El nuevo marco regulatorio para las microfinanzas en Bolivia, https://www.mf-rating.com
Miller, H. (2013), Interest rate caps and their impact on financial inclusion, DFID Economic and Private Sector.
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP) (2013), Ley de Servicios Financieros N° 393, La Paz.
Banco Central de Bolivia (BCB) (2025), El BCB amplía financiamiento destinado a micro y pequeñas empresas (Comunicado de Prensa CP019/2025), La Paz, Bolivia.
Jansson, T., Rosales, R., & Westley, G. (2003), Principios y prácticas para la regulación y supervisión de las microfinanzas, Washington D.C., USA
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP) (2025), Decreto Supremo N° 5403: Modificación del régimen de tasas de interés activas máximas para el sector productivo, 23 de mayo de 2025, La Paz, Bolivia.